解构地方政府投融资平台（下篇）

接上篇4. 大展拳脚

20082008年9月，金融危机爆发。2008年11月，面对国际金融形势的快速恶化，国务院常务会议宣布实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策来应对危机。2009年3月，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整、促进国民经济稳定快速发展的指导意见》（银行发展）〔2009〕92号)，提出支持有条件的地方政府建立投融资平台，发行企业债券、中期账单等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套融资渠道。

政府出台了十项措施，进一步扩大内需，促进经济稳定快速增长。初步计算，到2010年底，实施这十项措施约需投资4万亿元。这是后来流行的4万亿 ** 计划。各商业银行也高调宣布，积极支持国家重点项目和基础设施建设。同时，为配合4万亿 ** 计划和宏观调控政策也发生了变化。雷曼破产后三个月内，央行将大型商业银行存款准备金率从17.5%连续下调15.5%，中小商业银行进一步下调13.5分别下调2个和4个百分点，短期内释放大量流动性。

过去，企业寻求银行贷款，形势突然发生变化，成为银行寻求企业贷款。其中，最受欢迎的是当地的融资平台和房地产行业。2009年，地方政府大量依靠地方政府融资平台从银行获得贷款9.59在万亿元新增贷款中，投资地方融资平台的贷款占40%，总额近40%3.8 万亿元。

如果国家开发银行在1997年至2008年金融危机之前，在地方政府投融资平台的发展中发挥了推动作用，那么在2008年金融危机之后，商业银行将不允许从国家开发银行接手。

5. 蓦然回首

在危机下，我们努力发展。当我们回顾危机时，我们发现发展似乎不计后果。地方政府投融资平台负债规模迅速扩大。在促进城市基础设施建设的同时，大规模投融资也使地方政府负债累累。

2010自2010年月，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理的通知》(国发)〔2010〕19数字加强了对地方政府融资平台公司的监督管理，抑制了政府投融资平台数量和融资规模加速扩张的趋势，进一步规范了政府投融资平台的运行。本文件还首次书面定义了地方政府融资平台公司，即指地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的经济实体，承担政府投资项目的融资功能，具有独立法人资格。

为落实国发〔2010〕192010年7月，财政部、发改委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理的通知》〔2010〕412号)，目的非常明确，清理核实，妥善处理融资平台公司债务，划分2010年6月30日新旧债务时间点；清理融资平台公司；制止地方政府违反担保承诺。

5.1 银监会很忙

20102010年7月至年底，地方政府、银行、融资平台都很忙，其中最忙的是银监会，平均每月的很着急。

20102008年8月，中国银监会办公厅发布了《关于地方政府融资平台贷款清查的通知》〔2010〕244号)；2010年10月，又发布了《关于下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》(银监办发布〔2010〕309号)；随后，《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》于2010年12月发布〔2010〕110防范融资平台公司贷款风险，认真发放和管理融资平台贷款，对融资平台贷款风险进行分类。

20112013年至2013年，银监会每年都会发布文件，继续控制地方政府融资平台的贷款风险。

- 《关于做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》(银监发行〔2011〕34号）

- 《关于地方政府融资平台贷款监管的说明》(银监办发布〔2011〕91号）

- 《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2012〕12号）

- 《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》〔2013〕10号）

5.2 融资平台有多少，债务规模有多大

(1)2011年审计结果

2011根据《国务院办公厅关于做好地方政府债务审计的通知》(国家发明电力〔2011〕6号)要求国家审计署组织国家各级审计机关对国家地方政府债务进行全面审计，了解国家地方政府债务的规模、类型、结果、原因和管理。同年6月，审计署公布了《国家地方政府债务审计结果》(审计署)〔2011〕35关于融资平台的具体情况如下：

截至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立了6576家融资平台公司，其中省165家，市1 ** 8家，县级4763家；3家省、29个市、44个县政府设立的融资平台公司10多家。从这些公司的经营范围来看，3234家主要具有政府建设项目融资功能，1173家具有政府项目融资和投资建设功能，2169家具有其他业务活动。

2010年底，融资平台公司政府债务余额49710.68占地方政府债务余额的亿元46.38%，其中：政府负责偿还债务31375.29政府承担担保责任的债务亿元8143.711亿元，其他相关债务10191.68分别占1亿元63.12%、16.38%、20.50%.从层次上看，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26分别占1亿元17.76%、54%和28.24%。

图为国家审计署《国家地方政府债务审计结果》(2011年第35号)

(2)2013年审计结果

20132008年8月至9月，审计署组织国家审计机关全面审计中央、31个省(自治区、直辖市)、5个计划单列市、391个市(地、州、盟、区)、2778个县(市、区、旗)、33091个乡(镇、苏木)的政府债务。

根据《全国地方政府债务审计结果》(2013年第32号公告)，截至2013年 6 月底，地方政府债务108，859.17负有担保责任的债务为26亿元，655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43,393.721亿元。这次审计了7170个融资平台。从借款人的角度来看，融资平台公司、政府部门、机构和资金补贴机构是政府偿还责任债务的主要借款人，分别借款40，755.54亿元、30,913.38亿元、17,761.87亿元。

图片 根据审计结果数据整理

与2011年的审计结果相比，融资平台的比例有所下降，但仍是地方政府债务中最大的借款人。

6. 国发43号文件的钟声

经过两次审计，中央、地方和中国银行业监督管理委员会基本了解了地方债务和融资平台的债务规模。下一步是根据电影和电视剧的安排，是时候结束了，主人公拔出了剑。这把剑是《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》（国发〔2014〕43号码)。第43号文件赋予地方政府适度借款权限（经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度借款，市、县政府确实需要借款的，由省、自治区、直辖市政府借款。）地方政府以政府债券的形式借款。促进政府与社会资本合作模式的使用。剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得增加新的政府债务。地方政府债务规模实行限额管理，不得通过企业、事业单位借款；借款债务应当遵循市场化原则；加强预算约束，防范道德风险，地方政府应当偿还借款债务，中央政府实行无助原则；政府债务作为硬指标纳入绩效考核。

同时，《预算法》同时修订，允许地方政府通过发行地方政府债券和借款债务，在国务院确定的限额内筹集资金。给予第43条修明渠法律支持。

《关于加强地方政府融资平台公司管理的通知》(国发〔2010〕19号)要求地方各级政府加强对融资平台公司的管理，清理、核实和妥善处理融资平台公司的债务。《关于制止地方政府非法融资的通知》(财务预期〔2012〕463开始引导融资平台有序退出。

43号文敲响了融资平台的转型和推广PPP的钟声。

7. 热点问题7.1 融资平台类型

(1)业务范围角度

从经营范围划分，一是以政府建设项目融资功能为主；二是兼有政府项目融资和投资建设功能，三是进行其他经营活动的。这三类还可以根据具体业务再细分如下：

- 城市基础设施建设：城市基础设施主要指交通、机场、港口、水利等设施；

- 土地整理开发：土地整理开发是指通过经济、法律、技术等手段调查、改造、综合改造土地利用，提高土地集约利用率和产出率的工作；

- 公用事业：公用事业是指服务于城市生产、流通和居民生活的企业、事业单位和居民共享的基本特征的总称。具体包括环境卫生、安全事业、交通事业、自来水、电力、天然气、热量、文化娱乐场所等公共日常生活；

- 国有资产经营：即为保证国有资产的优化配置和合理利用而进行的一系列规划和决策活动；

- 棚户区改造益性住房，包括棚户区、经济适用房、安置房、经济适用房、廉租房等；

- 园区发展：即国家为促进某一产业发展而设立的特殊区位建设；

- 综合类：指包括多个核心业务的平台公司；

- 其他:一些平台公司承担房屋租赁、贸易、住宿餐饮、金融、煤炭开采等非公益项目。

(2)银监会角度

根据中国银行业监督管理委员会[2013]号。10，中国银行业监督管理委员会要求银行将融资平台分为仍按平台管理和退出为一般公司。退出为一般公司是指经验证、评估、整改后，具备商业贷款条件，经营现金流充足稳定，可全额偿还贷款本息，整体转化为一般公司客户管理的融资平台。不符合退出条件、未完成退出流程的融资平台，视为仍按平台管理管理。

7.2 融资平台融资渠道

当地融资平台的融资渠道主要是银行贷款、债券发行和非标准渠道。

(1)银行贷款

银行贷款主要通过土地抵押、平台公司相互担保或地方政府担保从商业银行获得贷款。土地抵押贷款是主要的方式。一般情况下，土地管理部门应根据规划确定土地储备的供应用途和年限，并向土地储备中心颁发土地使用权证书，作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。土地储备中心还可以对储备土地的收益权设立质押，并向政府控股的平台公司提供贷款担保。

还款来源主要依决于项目本身的回报。从地方政府发展的角度来看，希望利用融资平台投资基础设施项目的溢出效应，促进地方经济的发展和商业繁荣，带来地方税收增长和土地增值。这就是所谓的时间换空间的融资方式。

（2）城投债

20092003年3月，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济稳定快速发展的指导意见》〔2009〕92数字)明确指出，支持有条件的地方政府建立投融资平台，发行企业债券、中期账单等融资工具。此后，城市投资平台的债券发行数量呈井喷式增长。

地方投融资平台公司申请发行债券，必须满足一些基本条件：企业必须连续三年盈利，三年平均净利润可覆盖债券一年利息；企业发行的债券余额不得超过其净资产的40%；募集资金必须符合行业政策，投资项目必须经过合规审查。城市投资债券募集资金必须用于符合国家产业政策并经过合规审查的政府投资项目。从发行的城市投资债券的目的来看，主要用于市政基础设施、河流湖泊治理、经济适用房建设、棚户区改造、工业园区基础设施、城市轨道交通、城市文化体育设施、地震灾后重建等领域。

自2010年以来，国家发改委控制了投融资平台公司发行债券的范围。只有纳入全国财政收入百强县级以上的县级以上政府投融资平台公司才能申请发行城市投资债券。同时，结合城市投资债券的发行和地方政府债务风险的控制，如果一个地方的累计政府债务占总财政收入的100%以上，就不允许发行城市投资债券新的政府债务。

此外，为了控制地方政府下次还债的道德风险，为城市投资债券建立了专门的平均偿债机制，即在债券存续期内合理分担债券偿还压力，避免去年积累过大的偿还压力和风险。

(3)非标渠道

由于融资平台偿债压力大，一些地方政府融资平台选择产业基金、信托贷款、委托贷款、融资租赁、承兑汇票等非标准渠道融资，特别是部分县级地方政府融资平台，受信贷融资能力限制。经估算，县级地方政府融资平台近四成融资来自信托贷款、融资租赁、委托贷款和其他渠道，也反映出县级地方政府融资平台融资渠道更为复杂。

但在金融去杠杆及资管新规推出的背景下，此前对地方政府融资平台融资起较大作用的非标融资出现了较大幅度萎缩。

7.3 融资平台参与PPP项目

43号文剥离了融资平台的融资功能，也指出了地方政府新的融资机制，即发债与PPP。

融资平台似乎看到了新的方向。43号文出台的次年，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意》（国办发〔2015〕42号）又添了一把火，“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，融资平台可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。”

实践中融资平台参与PPP项目主要有两个争议，一是国办发〔2015〕42号文融资平台作为社会资本参与PPP项目三个前提如何落实并证明；二是融资平台是否可以参与本级政府下的PPP项目？

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）提出，“未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的，不符合规范运作要求”。

如果说财办金〔2017〕92号算是延续了国办发〔2015〕42号文的精神，那次年的财金〔2018〕54号文则明确了这条路算是走到尽头了。

《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目 规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）提出，“国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。”

7.4 融资平台存在的问题

融资平台公司存在管理不规范、盈利能力较弱。

一是平台公司法人治理结构不完善，政企不分。尤其是平台公司的高管人员，大多是由政府官员担任，缺乏必要的企业经营管理经验和风险防范的意识，甚至存在不计项目经营效益，单纯追求政绩的倾向，在投融资的过程中容易发生重大的失误。

二是内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。审计发现融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题。

三是由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，部分融资平台公司出现亏损。一些平台公司承担的项目过多，承建项目效率不高，债务偿还和投资失误的责任主体不明确，对所投的项目缺乏严格科学的项目论证，投入产出效率过低。

7.5 融资平台未来转型方向

转型非转身，转型之路难！

（1）退出平台，不再承担地方政府举债融资职能

从目前各地融资平台转型来看，首先要退出平台，即不再承担地方政府举债融资职能。

目前有两种途径，一是依靠地方政府发布声明，即通过地方政府公告声明城投将退出融资平台，不再承担政府融资职能；二是退出银保监会名单，《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风除监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）文件对如何退出银保监会名单进行了说明。

- 平台退出条件：融资平台退出需满足五个条件；一是符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人；二是资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计；三是各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖；四是存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格；五是诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。

- 平台退出程序：一是牵头行发起。由牵头行发起，各债权银行认真审核并形成一致性退出意见。二是各总行审核批准。各债权银行分支机构将融资平台退出申请报各总行审核批准。三是三方签字。各债权银行获总行退出审批通过后，与地方政府相关部门、平台公司进行沟通协商并由三方签字确认。四是退出承诺。在三方签字的同时，地方政府及相关部门应明确承诺不再为“退出类”平台新增贷款提供任何担保;各银行应明确承诺按审慎信贷原则进行贷款管理，并独立承担新增贷款风险。五是监管备案。牵头行将有关资料收集完整后向融资平台属地监管机构报备，监管机构在融资平台报表中标示退出。平台退出时间以三方签字时间为准。

（2）转型方向

1）实体化或产业化转型

现在不少平台公司正在尝试实体化业务，从事专门比较优势产业。如浙江绍兴提出经营性资产注入和发展规划两条实体化线路。绍兴市上虞环境卫生管理集团有限公司通过收购娥江渣土公司渣土业务，组建设立新公司，主营政府投资项目渣土处置，预计年经营收入600万元。

但实体化道路并非易事，融资平台由于其经营特殊性、团队人才结构等，其对市场不具敏感性，当前的激烈市场环境，即使苦心经营数年甚至数十年尚且面临激烈竞争，融资平台需要显现其市场竞争优势，才能市场立足。

2）属地授权经营企业转型

2016年4月20日，北京市交通委员会代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司（简称京 ** 司）正式签署了《北京市轨道交通授权经营协议》。该协议创造性地提出采用ABO模式即授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate），由北京市政府授权京 ** 司履行北京市轨道交通业主职责，京 ** 司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务；北京市政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时每年向京 ** 司拨付295亿元的授权经营服务费。

此类模式难点在于没有顶层政策支持。各地方有部分文件虽未明确有ABO或授权建设运营字眼，但本质类似ABO模式。如2018年初，江苏省发布《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》（苏建建管〔2018〕23号），针对政府投资工程，推行“授权建设管理”模式，也即政府授权集中组织建设实施单位和建设施工单位，其中集中组织建设实施单位并不负责施工，只是负责控制投资以及项目管理。

目前主要在各地零星分散实施，如漳州城投环境集团以ABO获得漳州市“主城区、龙文区、芗城区”环卫运营项目（机械保洁、人工保洁、垃圾直运）的建设运营权。

这中模式下有其特殊优势及应用环境，目前地方政府进行基础设施建设，可运用模式即政府债与PPP，发行政府债受程序与规模所限，远水解不了近渴；PPP在 2017年后处于强监管，有更严格的入库规范和审查且仍受10%红线约束，加之操作周期长程序相较繁琐。因此，其他模式有了实施的空间。

参考文献

【1】 中国经济发展和体制改革报告

【2】 韩文丽 谭明鹏. 监管趋严背景下地方政府融资平台债务现状、评判及对策探析

【3】邹晓峰. 中国地方投融资平台的变迁历程和主要经验

【4】钱根姣.试论地方投资公司的金融职能